Una breve storia della regolamentazione bancaria degli Stati Uniti
Già nel 1781, Alexander Hamilton ha riconosciuto che “la maggior parte delle nazioni commerciali ha ritenuto necessario istituire banche e si sono dimostrate le macchine più felici che siano mai state inventate per far avanzare il commercio”. Da allora, l’America è diventata la più grande economia del mondo, con alcuni dei più grandi mercati finanziari del mondo. Ma il percorso da allora ad oggi è stato influenzato da una varietà di fattori diversi e da un quadro normativo in continua evoluzione. La natura mutevole di quel quadro è meglio caratterizzata dall’oscillazione di un pendolo, oscillante tra i due poli opposti di maggiore e minore regolazione. Forze, come il desiderio di una maggiore stabilità finanziaria, più libertà economica o la paura di concentrare troppo potere in troppe poche mani, sono ciò che fa oscillare il pendolo avanti e indietro.
Primi tentativi di regolamentazione nell’America anteguerra
Dall’istituzione della First Bank of the United States nel 1791 al National Banking Act del 1863, la regolamentazione bancaria in America è stata un mix sperimentale di legislazione federale e statale.1 Il regolamento era motivato, da un lato, dalla necessità di un maggiore controllo centralizzato per mantenere la stabilità della finanza e, per estensione, dell’economia in generale. Mentre d’altra parte, era motivato dalla paura che il controllo eccessivo fosse concentrato in troppe poche mani.
Nonostante abbia portato un relativo grado di stabilità finanziaria ed economica, la First Bank degli Stati Uniti si è opposta all’incostituzionalità, con moltitemendo che avrebbe relegato poteri indebiti al governo federale. Di conseguenza, il suo statuto non fu rinnovato nel 1811. Con il governo che si rivolse alle banche statali perfinanziare la guerra del 1812 e la significativa espansione eccessiva del credito che ne seguì, divenne sempre più evidente che l’ordine finanziario doveva essere ripristinato. Nel 1816, la Seconda Banca degli Stati Uniti avrebbe ricevuto uno statuto, ma anch’essa in seguito avrebbe ceduto ai timori politici sulla quantità di controllo che concedeva al governo federale e fu sciolta nel 1836.
Non solo a livello federale, ma anche a livello di banca statale, ottenere uno statuto legislativo ufficiale era altamente politico. Lungi dall’essere concessa sullabase di una comprovata competenza in materia finanziaria, l’acquisizione di una carta di credito dipendeva maggiormente dalle affiliazioni politiche e la corruzione del legislatore era un luogo comune. Al momento dello scioglimento della Seconda Banca, c’era un crescente senso di necessità di sfuggire alla natura politicamente corrotta della carta legislativa. Una nuova era di “free banking” emerse con uncerto numero di stati che approvarono leggi nel 1837 che abolivano l’obbligo di ottenere uno statuto ufficialmente legiferato per gestire una banca. Nel 1860, la maggioranza degli stati aveva emanato tali leggi.
In questo ambiente di free banking, chiunque poteva gestire una banca a condizione, tra l’altro, che tutte le banconote emesse fossero restituite con un’adeguata garantiva il rimborso immediato in specie (oro o argento), che sarebbe servito a essere un punto cruciale. L’era del free banking ha sofferto di instabilità finanziaria con diverse crisi bancarie in corso, e ha creato una valuta disordinata caratterizzata da migliaia di banconote diverse che circolano a tassi di sconto variabili. Sono questa instabilità e disordine che rinnoveranno la richiesta di maggiore regolamentazione e controllo centrale negli anni ’60 dell’Ottocento.
Regolamentazione crescente dalla guerra civile al New Deal
L’era del free banking,caratterizzata com’era da una totale mancanza di controllo e regolamentazione federale, sarebbe finita con il National Banking Act del 1863 (e le sue successive revisioni nel 1864 e 1865), che mirava a sostituire le vecchie banche statali con quelli noleggiati a livello nazionale. L’Office of the Comptroller of the Currency ( OCC ) è stato creato per emettere queste nuove carte bancarie e per sorvegliare che le banche nazionali mantenessero l’obbligo di sostenere tutte le emissioni di banconote con partecipazioni di titoli di stato statunitensi.
Mentre il nuovo sistema bancario nazionale ha contribuito a riportare il paese a una valuta più uniforme e sicura che non aveva sperimentato dagli anni della prima e della seconda banca, alla fine è stato a scapito di una valuta elastica che potrebbe espandersi e contrarsi secondo ed esigenze industriali. La crescente complessità dell’economia statunitense ha evidenziato l’inadeguatezza di una moneta anelastica, che ha portato a frequenti panici finanziari che si sono verificati per tutto il resto del diciannovesimo secolo.
Con il verificarsi del panico bancario del 1907, era diventato evidente che il sistema bancario americano era obsoleto. Inoltre, un comitato si riunì nel 1912 per esaminare il controllo del sistema bancario e finanziario della nazione. Ha scoperto che il denaro e il credito della nazione stavano diventando sempre più concentrati nelle mani di relativamente pochi uomini. Di conseguenza, sotto la presidenza di Woodrow Wilson, il Federal Reserve Act del 1913 fu approvato per strappare il controllo delle finanze della nazione alle banche, creando allo stesso tempo un meccanismo che avrebbe consentito una valuta più elastica e una maggiore supervisione sull’infrastruttura bancaria della nazione.
Sebbene la Federal Reserve di recente costituzione abbia contribuito a migliorare il sistema di pagamenti della nazione e ha creato una valuta più flessibile, è un malinteso della crisi finanziaria seguita al crollo del mercato azionario del 1929 servito a sconvolgere la nazione in una grave crisi economica che sarebbe diventata nota come la grande Depressione. La depressione porterebbe a una regolamentazione bancaria ancora maggiore istituita dal presidente Franklin D. Roosevelt come parte delle disposizioni del New Deal. Il Glass-Steagall Act del 1933 creò la Federal Deposit Insurance Corporation ( FDIC ), che implementò la regolamentazione dei tassi di interesse sui depositi e separò l’attività commerciale dall’investment banking. Il Banking Act del 1935 servì a rafforzare e dare alla Federal Reserve un potere più centralizzato.
Deregolamentazione degli anni ’80 e ri-regolamentazione post-crisi
Il periodo successivo alle riforme bancarie del New Deal fino al 1980 circa ha registrato un grado relativo di stabilità bancaria ed espansione economica. Tuttavia, è stato riconosciuto che il regolamento è servito anche a rendere le banche americane molto meno innovative e competitive di quanto non fossero in precedenza. Le banche commerciali fortemente regolamentate avevano perso quote di mercato crescenti a favore di istituzioni finanziarie meno regolamentate e innovative. Per questo motivo, negli ultimi due decenni del XX secolo si è verificata un’ondata di deregolamentazione.
Nel 1980, il Congresso approvò il Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act, che servì aderegolamentare le istituzioni finanziarie che accettano depositi rafforzando il controllo della Federal Reserve sullarimosse ai sensi del Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act del 1994. Infine, il Gramm-Leach-Bliley Act del 1999 ha abrogato aspetti significativi del Glass-Steagall Act e del Bank Holding Act del 1956, entrambi serviti per separare i servizi bancari di investimento e assicurativi dal settore bancario commerciale. Dal 1999 in poi, una banca potrebbe ora offrire servizi bancari commerciali, titoli e assicurazioni sotto lo stesso tetto.
Tutta questa deregolamentazione ha contribuito ad accelerare una tendenza all’aumento della complessità delle organizzazioni bancarie mentre passavano a un maggiore consolidamento e conglomerazione. Le fusioni di istituti finanziari sono aumentate con il consolidamento del numero totale di organizzazioni bancarie fino a meno di 8000 nel 2008 da un precedente picco di quasi 15.000 all’inizio degli anni ’80. Sebbene le banche siano diventate più grandi, il conglomerato di diversi servizi finanziari sotto un’unica organizzazione è servito anche ad aumentare la complessità di tali servizi. Le banche hanno iniziato a offrire nuovi prodotti finanziari come i derivati e hanno iniziato a confezionare insieme attività finanziarie tradizionali come mutui attraverso un processo di cartolarizzazione.
Nello stesso momento in cui queste nuove innovazioni finanziarie venivano elogiate per la loro capacità di diversificare il rischio, la crisi dei mutui subprime del 2007 che si è trasformata in una crisi finanziaria globale e la necessità del salvataggio delle banche statunitensi che erano diventate “troppo grandi per fallire ”ha indotto il governo a ripensare il quadro normativo finanziario. In risposta alla crisi,nel 2010l’amministrazione Obama ha approvato il Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, mirato a molte delle apparenti debolezze all’interno del sistema finanziario statunitense. Potrebbe volerci del tempo per vedere come queste nuove normative influenzano la natura dell’attività bancaria negli Stati Uniti
La linea di fondo
Nell’America anteguerra furono tentati numerosi tentativi di aumentare il controllo centralizzato e la regolamentazione del sistema bancario, ma i timori di un potere concentrato e di corruzione politica servirono a minare tali tentativi. Tuttavia, con la crescita del sistema bancario, la necessità di una regolamentazione sempre crescente e di un controllo centralizzato, portò alla creazione di un sistema bancario nazionalizzato durante la guerra civile, alla creazione della Federal Reserve nel 1913 e alle riforme del New Deal sotto Roosevelt. Mentre la maggiore regolamentazione ha portato ad un periodo di stabilità finanziaria, le banche commerciali ha cominciato a perdere business per gli istituti finanziari più innovativi, rendendo necessario un bando di deregolamentazione. Ancora una volta, il sistema bancario deregolamentato si è evoluto per mostrare complessità ancora maggiori e ha fatto precipitare la crisi economica più grave dalla Grande Depressione. Dodd-Frank è stata la risposta, ma se la storia è una guida, la storia è tutt’altro che finita, o forse il pendolo continuerà a oscillare.